在全球气候治理大背景下，很多国家已提出碳中和目标，需要调整政策取向，以适应低碳发展的新要求。我国碳达峰和碳中和目标需要与目前的能源发展目标相协调。能源发展目标是能源安全与碳达峰、碳中和目标的协同。我国能源政策适应绿色低碳发展的转变，分为三个阶段。本文将梳理目前的政策进展，并探讨需要进一步破除的阻碍因素，以更有效地实现绿色低碳发展。

煤电的作用

能源是国民经济基础产业和现代化建设重要动力。2016年我国能源消费量达到43.6亿吨标准煤，同比增长1.4%。近年来，我国能源消费总量增速降低， GDP增速仍高达6.3%，能源消费弹性系数持续下降，表明能源利用效率得到提高。能源消费结构方面，2016年煤炭消费占比为62.4%，较2015年下降0.9个百分点，符合《能源发展“十三五”规划》中2020年煤炭消费总量占比降低到58%以下目标。

2019年我国能源消费总量48.6亿吨标煤，同比增长3.3%。其中，煤炭消费占能源消费总量的57.7%，比2018年下降1.5个百分点。我国二氧化硫排放总量呈逐年下降趋势，2017年排放量为8000万吨，2018年为7000万吨，2019年约为6000万吨。这显示出能源消费结构发生了重大变化，主要得益于钢铁等高耗能行业去产能、煤炭消费量的下降。

煤电是我国电力供应主体能源。2020年中国发电总量达7779亿千瓦时，同比增长3.6%。其中，火电占比为71%，较2019年提高1.6个百分点。中国电煤消耗量占煤炭消费总量的52%。为了减少大气污染物排放和二氧化碳排放，对煤电进行控制是必要举措。

煤电与碳中和的关系

从保障电煤安全供应角度来看，煤电还具有“兜底”保障作用。煤电应急保障主要指在突发应急事件和重大需求时急时，用煤电提高供应量保障电力可靠供应。政府政策减少对煤电的依赖，希望发展分布式光伏、分散式风电资源和建设地方电网或区域电网，以提高电力供应的灵活性。

中国承诺在2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。要实现这些目标，需要大幅度降低碳强度，减少二氧化碳排放总量。能源活动是二氧化碳的主要来源。根据《国家温室气体排放数据报告(2018)》的数据，2017年中国能源活动产生的二氧化碳排放量为93亿吨，占总量的82%。降低煤电比例是减排潜力最大领域。

全面去煤化或大幅度降低煤炭消费量是实现长期减排目标的基本前提。煤电绝对电量减少，增速大幅度下行。从煤电也就是煤的需求量角度看，未来需要大幅度降低煤电消费总量。

怎样应对煤电兜底与碳中和压力

从促进电力安全、碳达峰、碳中和的角度看，需要各种能源一起增长，尤其是可再生能源发展。任何一种能源的独霸发展是不合适的。

为实现巴黎协议目标，在2050年前后实现全球碳中和，欧洲、美国等发达国家制定了到2050年可再生能源消费占比前景。以欧盟为例，根据2016年欧盟可再生能源指令，到2030年可再生能源消费目标为27%，煤炭能源消费相应要下降1.5个百分点，尤其是德国、葡萄牙、英国等国能源消费指标更低一点。

我国要在2060年实现碳中和，需要在2030年实现碳达峰，并在2035年实现可再生能源消费比例大幅度提高，煤炭能源应适当降低。当前很多省市都提交了本省碳达峰、碳中和目标。新疆、甘肃等部分省制定了碳达峰、碳中和的两个目标。

“十一五”以来我国能源政策经历了哪些阶段

2006年，我国提出第一条约束性指标，是一项减排的指标，要求2010年与2005年相比，单位GDP能耗下降20%左右。对所有完不成指标的地方、部门和企业实行问责制，一票否决制。

“十二五”期间，提出了单位GDP能耗降低16%的责任目标，并在能源消费总量、能源生产总量、非化石能源占一次能源比例和能源主消费总量控制等方面提出具体指标。

2014年11月习近平在北京亚太经合组织的一次会议上，我国提高2030年单位GDP的二氧化碳排放目标，比2005年要下降60% ～ 65%。提出非化石能源占一次能源消耗总量比例2020年达到15%，尽管目标实现有一定难度。这也是对传统的能源结构的一次调整。

“十三五”期间，降低单位GDP能耗目标改为单位GDP能耗降低15% ，建筑节能目标为共节能百亿级吨标煤以上、太阳能光电光热应用目标为20%以上、19%以上非化石能源目标。

2015年，新中国成立以来第一次发布关于生态文明建设的顶层方案《生态文明体制改革总体方案》，制定自然资源产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系以及目的是建立环境治理体系和环境治理和生态保护市场体系。

可以看出，我国能源政策也从开始注重能源总量和能源消费结构开始慢慢向以碳排放减少为目标变化。

下一步怎样进行政策调整优化

利用价格机制辅助建立碳汇市场。在碳市场建设中，建立碳配额制度。通过钢铁、石化、化工、建材、有色金属、电力和民航七大行业的碳排放控制，对碳交易市场的配额进行限制，实现减排目标。这样，企业就需要购买碳配额，生产减少碳排放的产品，增加碳汇。

加大天然气消费比例。我国资源禀赋、清洁能源发展情况和碳交互发展，使得在减煤和增加天然气过程中需要一定的平衡。增加天然气消费比例需要政策配合，各方面需要协调一致。

优化电力价格改革。煤电从过去的主要成本是煤价转向电力价格根据供需变化。工业和民用用电成本逐步提高，要求政府在建设大的绿色能源产业的同时，也要引导企业和个人节约能源。

限制煤电产能。煤电具有很强的公共品属性，对安全需求、规模效应、环境政策、人们对美好生活和高质量生活的追求需求持续较高，所以煤电在中国的格局一时难以改变。

大力发展可再生能源和氢能等新技术。大力发展氢能技术，提升关键技术数字化、智能化水平，为中国制造业创新发展奠定坚实基础。

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